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改進我國內部審計法規體系的一點思考

發布人：admin     日期：2007-01-26

改進我國內部審計法規體系的一點思考

簡介：我國現有的內部審計法規體系適用面有局限性，口徑不一致，權威性不足，本文針對這些缺陷提出了三點改進建議：1、制定并頒布單一的、統一的《內部審計法》；2、修改《審計法》中的內部審計條款；3、在《證券法》、《公司法》和相關法律中增加有利于確立內部審計地位的規定。
　　有觀點認為就全世界而言，內部審計獲得如此矚目的地位應歸功于美國頒布的SOA法案。 SEC強制規定上市公司設立內部審計職能的最新規則也起到了推動作用。可見，法律在提升內部審計地位方面，效果十分明顯，因此我國可以效仿。
　　（一）對我國內部審計現有法規體系的分析 
　　在我國內部審計規范按照法律效力由高到低并考慮適用范圍的大小分為四類 ：  
　　第一類是相關法律，它是以2006年修訂的《審計法》 為核心，包括其他如《中華人民共和國會計法》等相關法律； 

　　第二類是部門規章，以2003年實施的《審計署關于內部審計工作的規定》為核心，包括依據該規定于2004年實施的《中央企業內部審計管理暫行辦法》、《中央企業經濟責任審計管理暫行辦法》、《國務院機關事務管理局內部審計工作規定》、《廣播電影電視系統內部審計工作規定》、《交通行業內部審計工作規定》、《教育系統內部審計工作規定》等部門規章 
　　第三類是地方法規，2004年實施的《黑龍江省內部審計條例》、《青島市審計監督條例》、1999年實施的《安徽省內部審計辦法》、1998年實施的《重慶市內部審計工作辦法》、《江蘇省內部審計工作規定》、1997年實施的《河南省內部審計工作辦法》和《廣州市內部審計工作規定》、1995年實施的《南京市內部審計管理辦法》等法規。 
　　第四類是內部審計準則和職業道德類規范，主要指2003年以后中國內部審計協會發布的《內部審計基本準則》、《內部審計人員職業道德規范》、《內部設計具體準則1－20號》、《內部審計執業指南1－2號》等行業準則。

　　現有的法規體系存在三個方面的不足： 
　　1、適用面有局限性 
　　比如2006年修正實施的《審計法》第二十九條規定，“依法屬于審計機關審計監督對象的單位，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度；其內部審計工作應當接受審計機關的業務指導和監督”。原1994版的審計法二十九條規定為“國務院各部門和地方人民政府各部門、國有的金融機構和企業事業組織，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度。各部門、國有的金融機構和企業事業組織的內部審計，應當接受審計機關的業務指導和監督。”看起來修訂后有了文字上的區別，但由于2006版的《審計法》第二條并未作修改，仍然是“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。”因此“依法屬于審計機關審計監督對象的單位”實質上還是“國務院各部門和地方人民政府各部門、國有的金融機構和企業事業組織”。 

　　即實質上，修改后的《審計法》仍然只對國有企事業單位應當設立內部審計機構做出規定，而將非國有企業排除在內部審計法規體系之外。 隨著國有企業改制上市，該法規對于國有企事業單位內部審計的有關規定已經不適用了。適用于現代企業的《證券法》 、《公司法》 卻沒有明確的關于內部審計的規定，造成現在企業內部審計缺乏法律地位，在企業的設置具有隨意性。 

　　2、口徑不一致 
　　內部審計法律條文分散在各項相關法律的少數章節，或是不同部門政府頒布的規定中，缺乏統一性，互相之間難免存在漏洞和相互矛盾。 

　　3、權威性不足 
　　明顯的，內部審計規范眾多，但是高層次的較少，具有全國性法律效力的，且與內部審計關系密切的法律僅有《審計法》中的少數條款，部門規章僅有《審計署關于內部審計工作的規定》。 

　　（二）改進建議
　　1、制定并頒布單一的、統一的《內部審計法》 
　　2005年10月22日，國家審計署審計長李金華受國務院委托，向十屆全國人大常委會第十八次會議作了關于審計法修正案草案的說明。此次《審計法》的四項修正大大增強了審計工作的威懾力，它們是：強化監督手段——可查被審計單位存儲賬戶；處罰師出有名——執法主體地位得到明確；人事任免——上級審計機關話語權增大；進行再監督——可檢查社會審計機構報告。但是修訂之前一直討論熱烈的內部審計地位加強問題未能解決。  
　　從該會議分組審議的情況看，委員們主要針對國家審計的問題提出審議意見，鮮有涉及內部審計的意見，甚至有觀點提出廢除內部審計的條款。 

      2006年2月新的審計法頒布實施，最后頒布的條款僅有兩個涉及內部審計和社會審計。一個是第二十九條規定：“依法屬于審計機關審計監督對象的單位，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度；其內部審計工作應當接受審計機關的業務指導和監督。”另一個是第三十條規定：“社會審計機構審計的單位依法屬于審計機關審計監督對象的，審計機關按照國務院的規定，有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。” 
　　這兩個條款都是從國家審計的審計權限角度來規定的，即強調內部審計和社會審計都要接受國家審計的監督。可以顯見，目前對于《審計法》的定位是對國家審計進行規范的法律，對于內部審計和社會審計則是附帶性的 
　　又社會審計的法律《注冊會計師法》已經頒布，三大審計中唯有內部審計沒有專門的法律來規范，因此，盡快制定、頒布《內部審計法》是當務之急，它有利于健全我國審計法規體系，界定內部審計與國家審計、社會審計的關系，促進內部審計在法律的軌道上更好的發展。 
　　據文獻記載 ，1992年以色列頒布了《內部審計法》，成為世界上最早頒布內部審計法律的國家，以色列議會認為只要加強內部審計就能加強國營和私營部門的控制和管理。 

　　該法律的要點包括： 
　　（1）每一個公共機構或組織包括各部、政府、企業單位和由政府資助的組織，都有責任委任一名內部審計師，并進行內部審計。 
　　（2）對內部審計師的任職資格有嚴格規定。內部審計師必須是以色列的居民，不能被宣判有犯罪行為，包括道德墮落；必須已經獲得學位。投考者必須有2年的審計經歷，或者必須學完由一個特殊審查委員會已經批準的深一層的內部審計課程。如果不符合上述要求的投考者不接受審查委員會的特殊授權，他們就不能做內部審計師的工作。

　　（3）規定了公共機構內部審計師必須審查的內容。公共機構是否遵守效率、經濟、效果和道德標準；公共機構是夠遵守有約束力的規章制度；公共機構如何管理其資產與債務，包括其簿記程序、保護財產和控股與投資基金；公共機構的決定是否按照恰當的程序作出；如果按照國家主計長法該公共機構是一個“監察機構”的話，由國家主計長指出缺點是否得到克服。 
　　（4）規定內部審計師必須按照公認專業標準進行審計。 
　　以色列的這些做法可以作為我國如何制定《內部審計法》的借鑒和參考。 

　　2、修改《審計法》中的內部審計條款 
　　如果仍將《審計法》作為內部審計法規的母法，則應當對企業中內部審計的地位做出強調和明確規定，擴大強制設立內部審計的企業范圍，將民營企業納入法律規范的范圍之內。同時厘清內部審計與國家審計的關系，加強內部審計的企業性，削弱其政府性，加強內部審計的內向型定位。 

　　3、在《證券法》、《公司法》和相關法律中增加有利于確立內部審計地位的規定。
　　建議強制所有適用這兩個法律的企業，尤其是上市企業設立內部審計部門。同時統一要求內部審計部門隸屬于董事會或者其下屬的審計委員會，提高內部審計在企業內部的獨立性，促進其發揮在公司治理中的作用。 
　　建議規定擬上市企業向國務院授權的部門或者國務院證券監督管理機構報送的文件中包含說明內部控制制度的文件。擬發行新股的企業報送文件中包含反映最近三年內部控制執行情況的文件，披露內部控制中存在的重大風險。 
　　建議規定上市企業的高級管理層在年度報告中對企業的內部控制有效性作出評價，不僅對與財務報告相關的內部控制，還包括對經營相關的內部控制的有效性做出評價。這樣相當于在SOA法案規定的基礎上進行了擴展，有利于內部審計在協助管理層完成法律要求時，兼顧企業的財務風險和經營風險。 

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